综合生态系统管理对我国湿地立法的启示

一、综合生态系统管理概述 
综合生态系统管理（Integrated Ecosystem Management，简称IEM）是一个新兴概念，目前对它没有统一的定义，相关问题都在探索和发展中。蔡守秋教授从环境资源法学上进行概括，提出综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然（包括环境、资源和生物等）的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。[1] 
2000年《生物多样性公约》缔约方大会第五次会议通过的第V/6号决定《生态系统方式》，对综合生态系统管理的内容进行了规定。它提出了有关生态系统办法的12项原则：(1)确定土地、水及其他生命资源的管理目标是一种社会选择；(2)应将管理下放到最低的适当层级；(3)生态系统管理者应考虑其活动对邻接的和其他的生态系统的（实际的和潜在的）影响；(4)考虑到管理带来的潜在收益，通常需要从经济学的角度来理解和管理生态系统；(5)为了保持生态系统服务，保护生态系统结构和功能应成为生态系统方法的一个优先管理目标；(6)生态系统的管理必须以其自然功能为界限；(7)应在适当的时空范围实行生态系统方式；(8)认识到生态系统进程的特点是时限的变化性和效应的滞后性，应从长远制定生态系统管理的目标；(9)管理必须认识到变化的必然性；(10)生态系统方式应寻求生物多样性保护与利用间的适当平衡与统一；(11)生态系统方式应该考虑各种形式的有关信息，包括科学知识、土著民和当地人的知识、创新的和习惯；(12)生态系统方式应该要求所有相关的社会部门和科学部门参与。 
这12项原则从利益相关者的确定、管理机构的设立、管理目标的制定、管理方法的选择等方面，较为全面地阐释了综合生态系统的主要内容，能够公平地促进土地、水和生物资源的保护与可持续利用。 
二、我国湿地立法的现状及不足 
我国是湿地资源大国。我国湿地具有类型多、绝对数量大、分布广、区域差异显著、生物多样性丰富的特点。[2]但长期以来，由于对湿地重要性的认识不足，人们对湿地进行掠夺式的开发和破坏，导致天然湿地大量消失，生物多样性锐减，水质恶化，湿地生态功能急剧下降，直接影响到我国水资源供给安全，降低江河沿岸蓄洪防涝功能，水涝灾害发生的风险增加，破坏野生动植物栖息地，湿地保护形势十分严峻。 
我国对湿地的法律保护涉及多部法律法规。《宪法》、《环境资源法》等有关环境保护与资源开发的一般规定当然适用于湿地；《渔业法》、《水法》、《野生动物保护法》等的部分规定间接适用于湿地组成要素；1992年中国加入《湿地公约》之后，《自然保护区条例》、《海洋自然保护区管理办法》、《海洋环境保护法》开始明确出现湿地的概念，湿地作为一个整体纳入环境法的调整范围；2003年先后通过的《黑龙江省湿地保护条例》、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》、《甘肃省湿地保护条例》和《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》，使湿地保护出现了专门立法，标志着湿地保护进入一个新的阶段。但从对湿地法律保护的整体来看，还存在着诸多问题： 
（一）湿地法律概念的内涵与外延不明确、不统一 
尽管已有法律法规对与湿地有关的内容做出了部分规定，但这些规定仅是针对湿地的某些类型而言的，如《土地管理法》就“养殖水面”，《海洋环境保护法》就“海滨”，《渔业法》就“内水、滩涂”等。“湿地”尚未作为一个统一概念在立法中得以运用，即使是在出现“湿地”一词的《自然保护区条例》和《海洋自然保护区管理办法》中，也将“湿地”与属于湿地亚类的“内陆水域”、“河口”、“滩涂”、“海湾”、“海岸”、“渔业资源”等相提并论，这足以说明“湿地”概念在法学领域尚不统一。[3] 由于“湿地”概念不统一，外延不明确，直接导致某些湿地资源或者功能不能得到国家法律的有效保护。管理者在湿地管理工作中难以把握管理对象的范围与边界，自然也就不能明确湿地管理立法的最终目标，也无从制定适用于湿地管理的法律措施。 
（二）管理机构和权限不明确 
湿地保护直接或间接涉及到林业、渔业、环保、工商、海洋、农业、土地、交通、地矿等部门，但现行法律没有明确各部门之间的具体职责及协调合作等内容。国务院规定国家林业局“组织、协调全国湿地保护”工作，但实际上不同部门在湿地保护、利用和管理方面的目标和利益不同，导致各部门之间相互争夺或相互推诿，湿地资源多头管理、交叉管理的现象。各部门各行其是，各自为政的现象时有发生，影响了湿地的科学管理。 
（三）偏重经济价值，忽视生态价值 
任何资源都既有经济价值又有生态价值，但对于不同的资源，其侧重程度又有差异。湿地之所以要予以特别保护，原因即在于其独特的生态功能所带来的巨大价值。湿地生态系统所具有的纳垢净污、调节气候、丰富生物等功能，是湿地区别于一般土地的根本所在。传统资源法对自然资源的利用主要是从经济效用的角度加以考虑，甚少考虑资源的生态价值；其目的在于如何更好地对资源进行开发、利用而非保护，即便现代愈来愈多地考虑到生态因素，也只是为了在如何尽量避免对生态环境造成破坏的前提下更好地对资源加以经济利用，而非积极利用资源的生态功能。在此思想下的资源立法显然与应主要利用湿地之生态价值的立法不符合，难以起到切实的保护作用。[4] 
（四）缺乏公众参与 
目前，我国湿地的法律保护主要依靠的是*，当地居民、社区和非*组织缺乏参与有关湿地决策的有效途径，导致湿地利益相关者未能与*、行政部门平等对话，不能有效解决环境权益和经济利益冲突；同时导致湿地利益相关者缺乏湿地保护的法律意识，盲目开采和过度利用资源现象严重。现有的湿地立法中的公众参与仍停留在法律的原则性规定中，尚未具体化、制度化，缺乏可操作性和相应的法律救济。从参与的内容来看，主要集中在宣传教育方面，尚未触及湿地保护决策的参与，这极大地限制了公众参与的层次和公众参与作用的发挥；从参与的过程看，主要侧重于对违法行为的事后监督，事前的参与不够，不能实现湿地保护法律法规的预防目标。[5] 
三、综合生态系统管理原则指导下我国湿地立法的完善 
（一）明确湿地的概念，厘清权利关系 
由于“湿地”的概念直接关系到法律保护对象的范围，因此，我国湿地管理需要解决的首要问题，就是通过立法明确“湿地”的内涵与外延，并加以统一。依据综合生态系统管理的原则，明确了对象的范围，才能确定相应的利益相关者，进而明确各主体的权利义务，厘清各主体间的法律关系，达到科学有效的管理。鉴于《湿地公约》中“湿地”定义的科学性、概括性，并且为国际社会所共同认可，我国又是《湿地公约》的缔约国，因此建议我国湿地立法采纳《湿地公约》中的“湿地”定义，即“湿地系指不问其为天然或人工、长久或暂时之沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有或静止、或流动、或为淡水、半咸水或咸水水体者，包括低潮时水深不超过6m的水域。此外，湿地可以包括邻接湿地的河湖沿岸、沿海区域以及湿地范围的岛屿或低潮时水深超过6m的水域”。 
（二）明确行政主管部门及其职能，健全管理* 
湿地的管理和保护涉及到土地、水、生物、矿产等多种自然资源，而且还涉及到经济、社会、生态、环境等各个方面。综合生态系统管理的原则要求综合对待生态系统内的各组分，以整个生态系统为考量对象，来确定管理的各项内容。我国湿地立法应当考虑将湿地范围内的水体、土壤、植被、动物、微生物及其构成的生态系统作为统一整体进行管理。设立统一的湿地保护管理机构，对湿地整体及其构成资源予以统一管理，实为必要。而根据综合生态系统管理的原则2，管理应当下放到最低的适当层级。我国幅员辽阔，湿地又具有很强的地域性，各地区湿地的种类和特点差异很大，所以在具体机构设置时，可以考虑根据我国湿地的区划设立与地方*平级的专门地方湿地管理的综合机构，统一领导该区划内的湿地管理工作。根据湿地各要素管理的具体需要，将管理任务分派到各个地方*部门，明确各部门对其管辖下湿地的权力范围。《江西省鄱阳湖湿地保护条例》就确立了这样的管理*。该条例规定江西省人民*鄱阳湖湿地保护综合协调机构负责湿地保护工作，该综合机构由环境保护、农业、林业、水利等有关行政部门组成，还规定了其他部门的配合职能。这种管理模式通过新设立的专门的湿地保护综合管理机构统一湿地管理权，其他部门负责配合，进行监督，权力集中、分工明确又能协调各部门的权责，提高了湿地保护的效率。[6] 
（三）矫正立法价值目标，重视湿地的生态价值 
我国湿地立法应从整体湿地生态系统的高度来规范与湿地有关的各种行为，保护湿地的生态功能，矫正现行立法的价值目标错位。用综合生态系统管理的理念指导湿地立法，保障湿地的生态、经济和社会效益的充分发挥，实现湿地资源的可持续发展。根据综合生态系统管理的原则5、6、10，湿地立法必须以维护湿地生态系统平衡，保护湿地功能和湿地生物多样性，实现资源的可持续利用为基本出发点，坚持“全面保护、生态优先、突出重点、合理利用、持续发展”的方针。根据原则7、8、9、10，湿地管理部门应当因地制宜，制定湿地管理的长远目标和计划，将湿地作为一个整体，充分考虑生态系统内部各要素的联系，平衡开发利用与保护，在湿地的承载能力范围内进行开发、利用，维护湿地生态系统的完整性。针对可能发生的变化，还必须有相应的对策和措施。各级*应将湿地保护行动计划制度化、法制化。法定计划性工作在执行中可以得到*各部门的认真贯彻和相互支持，减少矛盾和冲突，从而实现既定目标。 
（四）建立公众参与制度，增强可操作性和实效性 
对湿地的法律保护中，当地居民、社区和非*组织缺乏参与决策的有效途径，这就使得现行的湿地立法较少能考虑到利益相关者的权利。在综合生态系统管理中，公众参与是现代*与法治的重要体现。根据综合生态系统管理的原则11、12，我国湿地立法应明确建立公众参与制度，通过立法赋予公众环境知情权和参与权，对公众参与的具体程序进行规定，有法可循，使公众能够参与到湿地保护的整个环节。注重发挥公民、社区和非*组织在决策、监督中的作用，提高公众对湿地保护的关注程度，增强公众的法律意识，依靠公众对湿地管理部门进行监督，使湿地保护更具有科学性、公共性和*性。 
四、结语 
综合生态系统管理具有综合性、可持续性、科学性等特点。湿地立法作为湿地保护的重要手段，应当建立在综合生态系统管理的基础上，不断完善，在湿地生态系统功能和服务与人类社会之间建立联结，促进湿地的可持续发展。