中国生物多样性评价制度与技术创新

中国生物多样性评价制度与技术创新

    摘要：现阶段规划和建设项目环境影响评价引入生物多样性评价遭遇法制建设障碍、技术规范障碍、环境影响评价工程师从业能力障碍。但中国生物多样性评价制度与技术创新毋庸置疑是建设环境友好型社会的基础。分析案例在生物多样性评价上存在的问题，为健全完善环境影响评价的制度创新、技术创新、经验创新提供借鉴，为生态类规划、建设项目引入生物多样性评价抛砖引玉。中国目前缺失生物多样性评价的机制和政策，生物多样性评价法律法规、技术框架、行业规范和国家标准体系滞后。基于现状，提出中国生物多样性评价制度与技术创新作为生物多样性评价机制和政策的突破口，智力支持建设环境友好型社会。

    关键词：生物多样性评价；规划；建设项目；环境影响评价；制度；创新；中国

    1 引言

    1.1 全球意义上的生物多样性评价基础

    源自1993年12月生效的《生物多样性公约》(以下简称《公约》)对生物多样性定义概念“所有来源的形形色色生物体，这些来源除其他外包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体，包括物种内部、物种之间和生态系统的多样性”、一般范围以及第14条关于环境评价问题“每一缔约方应尽可能并酌情：(1)采取适当程序，要求就可能对生物多样性产生严重不利影响的拟议项目进行环境影响评价，以期避免或尽量减轻这种影响，并酌情允许公众参与此种程序；(2)采取适当安排，以确保可能对生物多样性产生严重不利影响的方案和政策的环境后果得到适当考虑”。为更好地在环境评价中表述生物多样性，世界银行编订了系列工具书，“生物多样性与环境评价工具箱”是其中之一。

    Bagri, McNeely和Vorhies　(1998)指出具体在“确定评价范围”阶段就应识别出详细环境评价所重点关注的那些影响。这一阶段要想有效处理生物多样性问题，应考虑以下四个重要原则：生物多样性准则，空间范围，累积效应及公众参与。坦率地讲，任何一个项目可能会对生物多样性带来直接的、间接的、次级的、累积的、短期的、中期的、长期的、永久性的、暂时的、积极的或消极的影响。在环境影响评价中处理生物多样性评价问题时，要特别注意规划、建设项目对生物多样性的累积影响，即项目同其它现有的及规划中的各项活动累加所造成的共同影响。

    这项工作很难想象在中国没有积累宏观生物学(如植物学、动物学、微生物学等)经验与技术仅具备环境影响评价工程师从业资格的专业人员如何胜任生物多样性评价工作。当然，如果参与环境影响评价的生物多样性专家或者各类的生态学家对项目所在地的地貌、生态系统和物种比较熟悉的话，可以很快识别出任何一种生态类建设项目可能具有的对生物多样性保护的重大影响。

    生物多样性评价不能不考虑《公约》的三个关键目标，即：生物多样性的保护—通过原地和移地措施的保护；生物多样性的可持续利用—《公约》倡导采取措施确保子孙后代能从今世的生物资源中益受；公平合理分享由利用遗传资源而产生的惠益。勿庸置疑“当前生物多样性消失的速度高于恐龙灭绝以来的任何时候”(Bagri，Mcnedy及Vorhies，1998)。由于自然退化、人口压力和不合理的过度开发引起的物种灭绝、遗传基因种类的减少、自然环境及生态系统的损失和破坏危及了当代人类及子孙后代的选择权。

    1.2 中国生物多样性评价

    生物多样性是人类社会存在和发展的基础。国家严峻的环境形势，建设环境友好型社会的目标，随着环保科技、宣传教育的深入，生物多样性保护意识得到加强，但全面、客观认识和充分体现生物多样性保护，尤显不足。在规划或建设项目环境影响评价上开展生物多样性评价，促进环境保护事业的发展，以人为本建设环境友好型社会，日益得到各级*、组织、社会公众的高度重视和积极认可。众多环评单位积极探讨生物多样性评价的方法与技术，精神可嘉。但中国缺失生物多样性评价的法律制度，目前没有建立类似生态类建设项目环境影响评价的技术规范、政策，加之生态类建设项目环境影响评价机制尚不完善，建立中国生物多样性评价制度，逐步建立健全完善生物多样性评价体系，缺乏必要的法规政策支持。本文在揭示中国生物多样性评价模式存在问题的基础上，提出示范建立中国生物多样性评价机制。

    1.2.1 中国生物多样性评价的历史

    我国生物多样性课题，最早始于1992年。中国科学院西双版纳植物园郭辉军等(1995)首次提出《农业生物多样性评价方法》并在国际上获得高度评价；北京林业大学张颖(1996)编写我国林业生物多样性评价的第一本专著《森林生物多样性评价》。但是，目前能够检索到的环境影响评价单位具备环境影响评价工程师资质证书的从业人员，公开发表相关生物多样性评价的学术论文有限。国内没有举办过高规格的国际生物多样性评价专题学术会议。

    1.2.2 中国生物多样性评价存在的误区

    我国环境影响评价单位在处理生物多样性评价问题上，出现了积极探索的趋势。同时暴露出环境评价报告中涉及生物多样性评价部分随意性大，环评报告不尽如意。如清华大学《圆明园东部湖底防渗工程环境影响报告书》(2005)，一起典型的非生态类建设项目，由于我国在生物多样性评价问题上，存在法制障碍、*障碍、技术障碍、从业能力障碍，关键在于生物多样性评价标准缺失。造成环评单位草率结论“生物多样性锐减”。事件表现为环境保护意识强烈，但过于盲从。规划和建设项目环境影响评价引入“生物多样性评价”是历史的必然选择。生物多样性评价要力挺“生物多样性保护”，同时注意避免过于盲从环境保护意识。上述案例，文物保护工程环境影响评价本身就是前瞻性的问题，其环境影响评价目前存在法律障碍、技术导则障碍等，如此背景之下，再引入区域生物多样性评价，难免让人质疑。在国家缺失生物多样性评价可操作性的技术规范前提之下，缺乏生物多样性评价基础数据、缺乏可资参考的文物保护工程生物多样性评价案例，环评单位陈述的圆明园生物多样性现况调查、影响预测和评价技术与方法，不足于支持结论“生物多样性锐减”，将“区域生物多样性锐减”归咎于“防渗处理”的“设计和建设”不妥，值得商榷。梁学功博士(2005)在成都生物多样性评价国际研讨会认为“由于某些地方和行业领导对环境保护的重要性认识不足，留给环评的时间通常仅有数个月。在如此短的时间内，对于评价水、气、声等物理因子或许是充分的，但对于评价生物多样性这样复杂的问题，显然是不够的。”“一个地区生物多样性(或原生物种种类、数量)的下降受多种因素的影响。而且，建设项目对生物多样性的影响往往是一个渐进的过程，对这些影响的定量化研究需要较长的时间(从项目建设前直到运行后多年)。”“项目对生物多样性的影响往往要许多年才能表现出来，这要求进行跟踪监测。”实事求是指出了，中国目前将生物多样性评价纳入《*环境影响评价法》环境影响评价的困难。假定文化类建设项目等同生态类建设项目，环评单位40天之内对120天的“项目”评价其生物多样性的影响并得出“生物多样性锐减”的结论，显然是不严谨、不科学。

    2 中国生物多样性评价的制度创新

    2.1 规划和建设项目引入生物多样性评价

    王祎(2005)建议国家环保总局《环境影响评价技术导则·总纲》标准编制组：附录E(规范性附录)“环境影响评价技术导则体系”“E2.1各环境要素的环境影响评价导则”部分，增加“生物多样性环境影响评价技术导则”，“使生态环境影响评价的技术与方法更加具有可操作性，提高环境影响报告书的编制质量，使环境影响报告书的技术评估及规划、建设项目的环境管理更加有针对性，以利于规划和建设项目环境影响评价引入生物多样性评价”。

    2.1.1 基础工作

    国家环保总局指导分区制定将生物多样性评价纳入环境评价的法规、程序、框架和指南；

    2.1.2 分区制定将生物多样性完全纳入环境评价的方法和方式；

    2.1.3 分区制定促进遵守现有的环境评价体系并缓解生物多样性影响的措施和鼓励机制；

    2.1.4环境保护行政主管部门授权各级学会组织专题会、研讨会、培训班以及开展生物多样性评价的科学意识教育和项目交流，有力推动各地特别是环境敏感地区发展和积累在生物多样性评价方法、技术、程序和管理等方面的经验；

    2.1.5中国环境科学学会在生物多样性评价上积极谋求与联合国环境署、国际生物多样性科学计划署、国际影响评价协会等国际性、区域性组织的合作；

    2.1.6 国家环保总局在总结分类指导各级生物多样性评价的基础上纳入制定《*生物多样性评价法》的立法程序。

    2.2国家发展与改革委员会、环保总局负责并积极开展生物多样性评价专家的选拔工作我国选拔生物多样性评价方面的专家，主要来源于农业、林业、水利、教育、科技、建设、国土资源、环保、中国科学院等部门，国家发展与改革委员会、环保总局联合牵头，有利于生物多样性评价专家的选拔工作。

    2.3 建立生物多样性专家数据库

    2.3.1生物多样性评价专家数据库包括的专家类型：生物多样性保护、生物防治、昆虫、动物分类、植物分类、动物生态、植物生态、鸟类、灵长类、菌类、病毒、微生物、鱼类、浮游生物、湿地生态、湿地生物、海洋生物、海洋生态、温带生态、亚热带生态、热带雨林生态、沙漠生态、山区生态、土壤生态、农业生态、农业生物、林业生态、林业生物、高原生态、高原生物、水利、流域生态、人口生态、生态统计、森林保护、植物保护、动物保护、野生动物、古生物、自然保护区、自然保护生物、生物地理、地理科学与资源、生物多样性保护的法律、政策等专家。

    2.4从项目类别、规模和项目所在地区确定所需要的生物多样性专家环境评价项目需要适当的生物多样性专业知识。世界银行强调，在许多A类项目中要求有独立的顾问专家组。《环境评价资料汇编增补材料之二十》建议“由项目经理与世行的生物多样性或环境专家共同协商确定所需挑选的专家”。专家类型取决于项目类别、规模和项目所在地区环境的特点。在这方面，我们要充分借鉴世界银行的经验并加强与国际性组织的合作。

    2.5规范生物多样性评价专家的管理制定行业准则，规范从业人员。环境评价项目负责人必须强调生物多样性评价专家的团队协作精神。环境形势越严峻，生物多样性评价越复杂。仔细挑选符合项目需要的生物多样性专家，只是第一步，但要对项目生物多样性的影响进行有效的评估必须依赖于项目组整体的规范管理。只有全体组团专家的密切合作，才能精确地评估出对生物多样性的所有潜在影响。

    2.6国家发展与改革委员会牵头成立独立于国土资源部、农业部、水利部、环境保护总局、林业局、科技部、中国科学院的“中国生物多样性专家委员会”

    确保社会关注的生物多样性方面的重大问题在最高决策层得到正确、及时的反映。

    2.7 独立开展生物多样性评价

    重点流域、环境敏感区域规划和建设项目，国家授权中国生物多样性专家委员会或国内公认的生物多样性权威机构在负责规划的部门或建设单位进行其它环境影响评价之外，独立开展生物多样性评价。国家保障生物多样性评价同主体环境影响评价一并得到实施。以此防范在环境影响评价过程中有意无意将生物多样性评价置于从属地位的风险，确保重点流域、环境敏感区域生物多样性的保护与发展。

    3、中国生物多样性评价的技术创新

    3.1 生物多样性评价项目的本体资源调查

    本文生物多样性评价案例中，植物、微生物、动物多样性评价本体资源调查不足。比如，昆虫是一个最大的类群，目前我国发现的有5万种，世界已知90多万种，中国至少有15万种，项目所在地海淀区(北京)有多少种？优势种是什么？许多问题具备环境影响评价资质的单位不了解。既然做生物多样性评价，我们必须要加大力度做调查。

    3.2 生物多样性评价项目的顶层设计

    我国生物多样性保护，目前重点放在敏感地区，比如青海三江源，三江并流，华中三峡，黄河三角洲湿地等，中国生物多样性的热点地区究竟在什么地方，现在还没有科学、权威的详细数据。如何评价北京地区的生物多样性？缺失具体规范性的行业标准。但是，北京市生物多样性的热点肯定不是圆明园遗址。一是，圆明园不属于北京市规划的自然保护区；二是，圆明园不属于北京市的湿地保护区；三是，圆明园没有国家一、二级珍稀濒危保护动植物；四是，圆明园并非国家或北京市的动植物源地，仅有北京市二级保护的金线蛙也非圆明园的特有种。所以，案例生态影响评价引入生物多样性评价没有实际意义。我非常赞同并支持环评单位在一切生态类建设项目上尝试生物多样性评价，技术创新就要在项目的本体资源调查和顶层设计基础上多下功夫、练内功。否则，难于保障环评结论的真实性、科学性。

    4目前生物多样性评价存在的问题

    全国首次环保大会(1973)以后，我国逐步建立了比较完善的环境保护法律体系，虽然在生物多样性保护立法中还存在一些不足，但国家和地方许多法规和政策文件中都明确了开展生物多样性保护的要求及办法。由于缺失生物多样性评价的法律法规体系和行业标准，制约了环境影响评价中开展生物多样性评价。

    4.1 生物多样性评价立法落后于生物多样性保护和建设的发展，生物多样性评价的理论、技术、方法和方式缺乏有效的法律支持。

    4.2缺失生物多样性评价技术导则，生物多样性评价的内容不明确，方式、方法不具体，难操作。4。3环境影响评价队伍中具有生态学背景的评价人员较其他专业少得多，奇缺植物学、动物学、微生物学等宏观生物学专业技能扎实、复合型的生物多样性评价专家。

    4.4 项目决策者、管理者、环境影响评价单位及评价从业人员生物多样性评价意识不足。

    4.5 生态影响评价中生物多样性评价时间不足。

    4.6 编制生物多样性评价报告随意性大。

    5建议

    5.1 生物多样性评价尽快纳入国家管理范畴

    5.2 分类规范生物多样性评价文件

    5.3 建立中国生物多样性评价机制框架

    5.3.1生物多样性评价虽然在局部区域取得一些经验，并探索形成了一些模式，但很不完善。生物多样性评价相关权利与义务责任关系模糊不清，存在不规范、评价实施混乱等问题，急待需要从国家利益出发，建立比较完善的生物多样性评价体系。我国幅员辽阔，生物多样性保护类型多样，生物多样性评价机制很难一步到位，更不可能全国统一评价标准，我们需要针对紧迫的环境敏感区域生物多样性保护问题作为可能实施生物多样性评价的突破口尽快启动。

    5.3.2选择几个有代表性的重点流域、区域制定《松花江流域生物多样性评价条例》、《西南地区(三江并流风景名胜区)生物多样性评价条例》、《华中及长江湿地生物多样性评价条例》、《西北地区生物多样性评价条例》、《沿海区域生物多样性评价条例》、《锡林郭勒草地类保护区生物多样性评价条例》等，首先从法律上确定生物多样性评价的合法性；将典型案例作为规划或建设项目环境影响评价实施生物多样性评价的参考样本；在此基础上，逐步建立符合国情的中国多层次生物多样性评价体系。

    5.3.3 中国生物多样性评价是生物多样性保护和管理的新问题，要处理好生态与发展的关系，智力支持建设环境友好型社会。

    5.3.4 正确引入生物多样性影响评价制度，为建立生物物种的开发利用及外来物种引入的生态安全认证服务。

    5.3.5 逐步将生物多样性评价制度扩大到一切对生物多样性保护有影响的规划和建设项目的环境影响评价中。

    5.3.6 逐步将动物、植物、微生物物种多样性评价上升到种群多样性评价。

    注：论文应邀2006年7月7日-8日在江苏省苏州市召开的“建设资源节约型、环境友好型社会国际研讨会暨中国环境科学学会2006年学术年会”大会交流，全文收录正式出版发行的《建设资源节约型、环境友好型社会国际论坛暨中国环境科学学会2006年学术年会优秀论文集》.北京：中国环境科学出版社，2006.6

    刊载人民网－科技频道(略有修改)来源：人民网环保频道

    作者：全军环保绿化培训基地王祎.